律师视角下的“开鲁县阻耕事件”

开鲁县阻耕事件引发热议，笔者就相关的法律进行了梳理。

一、承包的土地中的“新增耕地”不存在“擅自改变土地用途”行为

1、从相关的报道中可以得知，承包的土地是和村委会签订的，除了少部分耕地外，大部分是包含盐碱地的荒地、草地，村民都不愿意承包，说明承包的土地是集体的土地，土地性质是农用地，即使合同中有约定是用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植，其用途也属于农业用途。

2、承包合同中有土地质量变好的约定，说明对于荒地、草地变成耕地双方是有约定的。不存在擅自改变一说。

3、承包中约定虽然有草地，但从承包合同中有部分耕地来看，该承包中的土地并非属于草原用地，其不是草原法的调整范围，属于土地管理法的调整范围。故不存在违反草原法的规定。

4、该土地变成耕地（水浇地），并非一日之功，已经有 20 年的时间了，如果认为草地变成耕地（水浇地）违反了草原法的规定，那么行政机关应该予以制止，但并没有相关的行政机关制止的证据，说明不存在违反草原法规定的行为。

5、从报道中的“国土二调”，“国土三调”来看。该地块属于农业用地，荒沼、草甸子、盐碱地变为耕地符合土地利用规划。

通过上述分析可知，承包的土地不存在擅自改变土地用途的行为。

二、荒地变为耕地，不属于合同中的“情势变更”情形

根据相关的报道来看，当地的村委会和镇政府打算 “情势变更”变更该承包合同，依据《民法典》第533条规定的情势变更是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。如前所述，合同中有土地变好的约定，且荒沼、草甸子、盐碱地变为水耕地是一个持续的过程，且将近 20 年的时间，村委会、还有村民、土地主管部门均未反对，故不属于无法预见的情形，且承包合同中本身就有土地变好的约定，是本来就有预计的，不属于商业风险的重大变化。且该土地变为耕地的过程，是承包户自己投入大量的人力、资金和资金完成的，不是因为政策原因和不可抗力的原因所引起的，故不属于情势变更的情形。以此为由，有摘桃子的嫌疑。

三、村委会无权擅自变更合同，也不能假借村民会议决议的名义擅自变更合同

根据《农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。第二十五条规定“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。”《村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”根据可知，土地承包合同不存在情势变更的情形下（如前所述，新增耕地本就不属于“情势变更”的情形），合同的哪方都不能单方解除合同，20年前已签订了的土地承包合同，在合同期内都不能单方变更。即使依据村民会议决议，也不能进行变更，因为村民会议决议不得侵犯承包户的合法权益，何况该村民以所谓“增补承包费”形成的决议本身也没有法律依据。

故村委会并不能假以村民会议决议的名义单方面擅自变更合同。故镇干部、村干部，相关通报的说法没有法律依据

四、非本村村民承包土地的具有合法性

根据相关的通报，称该承包户非本村村民，质疑相关的转包的合法性

《农村土地承包法》第四十八条 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。

第五十一条“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员有权优先承包。” 第五十二条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。” 第五十三条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权”。

通过报道中村干部的说法可知，当时该块土地，村民都不愿意承包的，所以才以4元的价格承包出去的，且合同已经履行20年，足以说明当初与非本村村民签订承包合同是履行了相应的手续的。且根据该法第五十三条的规定，是可以采取出租的方式流转土地经营权，故转包不违法。

五、镇政府的工作人员阻止耕种的理由没有法律依据，其阻止耕种的行为违法

根据相关报道和通报，对承包方耕种行为进行阻止是客观存在的，参与阻止的人员中既包括村委会人员，也包括乡镇干部，还包括公安派出所警察。其阻止的理由：承包方并非当地村民，其实际改变了合同约定的土地用途，案涉大部分地块已转租给别人经营且每亩每年租金700元以上，承包方始终不愿缴纳“增补承包费”。该理由是不成立的。

如前所述，本集体之外的人可以依法承包土地；承包方转租土地也符合法律规定和承包合同约定；有关承包方是不是改变了合同约定的土地用途，需视合同的具体约定，即使是违反了合同的约定，也应通过合法的途径追究其责任，而不可强行阻止耕种、贻误农时。

即使土地承包方将所承包土地改良或开垦为耕地是违法的行为，也应由相关职能部门依法进行查处，而不能通过收取所谓的“增补承包费”替代对违法行为的查处。“国土三调”只是对土地现状的调查，并非是行政处罚，不能以此认定承包方对土地的开垦耕种是违法的。

如果是发包方和承包方因为土地承包经营发生了纠纷，根据《农村土地承包法》规定是双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。乡镇政府要介入，是要经双方请求之后，解决手段只能是调解，不能主动介入，更不能阻止耕种。

故镇政府的工作人员阻止耕种的行为，是滥用职权的行为，是违反的行为。

开鲁县阻止耕种事件涉及多个法律层面的问题。在处理此类事件时，应当严格遵守法律规定，保护当事人的合法权益。对于新增耕地的处理，应当符合土地管理法和草原法的相关规定。情势变更原则的适用需要严格限定条件。承包合同的履行应当遵循契约精神，违约行为应当承担相应的法律责任。此事件凸显了农村土地承包管理的复杂性，需要法律、政府、村委会以及承包户之间进行充分的沟通与协商，以法律为准绳，公平合理地解决纠纷。同时，也提示了在土地承包和流转过程中，应当增强法律意识，依法行政，保护农民的合法权益，维护农村社会稳定和农业可持续发展。