国家赔偿应体现全面赔偿原则，对必然可得的补偿利益应予支持，对违法行政行为应予惩戒

作者：李鄂陵

在征地拆迁过程中，对于因违法拆迁所引发的国家赔偿，其赔偿金额大多都参照当地补偿安置方案的内容进行补偿，且对补偿安置方案中的各种奖励补助等不予支持，而相当一部分补偿方案中，奖励补助占相当一部分，甚至比对于房屋本身补偿的价值都高，其目的是让被征收人尽快签约。但房屋和奖励加起来也就是和当地类似的房地产市场价一致，其也仅仅只够购买同等大小的房屋而已，并未体现出被征收房屋的本身实际价值，实际上该部分奖励就是房屋价值的一部分，只是被赋予的奖励补助名目而已。由于不支持奖励补助，所以当事人获得国家赔偿反而比应该获得补偿安置少了。这样的国家赔偿判决实际上就成对违法行政行为的变现鼓励，使得其通过违法行为获得利益。这样与《国家赔偿法》全面赔偿的原则是相悖的，也不能体现对行政机关违法行为的惩戒。

下面分享的最高院的一则案例，该案例体现出：国家赔偿应全面赔偿原则、对于必然可得的补偿利益应该得到支持，对于违法行政行为应惩戒。由于篇幅有限，本文仅截取部分裁判观点，感兴趣的读者可以自行查查看案例的裁判文书（案号：（2018）最高法行再163号）。

关于《国家赔偿法》第三十六条第八项“直接损失”的理解，最高院核心观点如下：

《国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案二审法院判决书载明：“行政赔偿与拆迁补偿安置分属不同的救济途径，且《国家赔偿法》第三十六条第八项已明确规定财产权受到损害的按照直接损失给予赔偿，……但周小平仍享有章家湾村农房拆迁改造安置补偿的权利。”由上可见，二审法院将《国家赔偿法》规定的“直接损失”仅仅解释为房屋被拆除后的重置损失，而将再审申请人周小平应当享有的农房拆迁安置补偿权益排除在外，有失偏颇。本案行政赔偿责任之源起，系在章家湾村实施农房拆迁改造过程中，因未能与周小平达成安置补偿协议，经开区拆迁办组织人员将涉案建筑强制拆除。该行为被一审法院作出的另案生效行政判决（[2014]浙湖行初字第22号）确认违法，违法性体现在被申请人湖州经开区管委会未经法定程序制作催告书、未听取当事人意见等。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物重置成本损失外，还应当包括再审申请人应享有的农房拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。主要理由是：

第一，将拆迁安置补偿权益归入赔偿范围，符合国家赔偿法的立法精神。国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用，对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，就不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失，才符合该法的立法精神。

第二，将再审申请人必然可得的拆迁补偿排除在行政赔偿之外，明显有失公正。如果再审申请人无法通过行政赔偿程序，获得按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿，客观上将造成其受到法律保护的利益因无法得到司法救济难以实现，而被申请人却因违法行为而免于承担本应更关键、影响程度更大的一部分赔偿责任之负面后果。而二审判决有关“周小平仍享有章家湾村农房拆迁改造安置补偿的权利”之表述，在实践中可能为行政机关开脱其过错，不明晰责任性质，甚至不及时兑现赔偿义务留出空间与借口。如对此听之任之，不加以纠正，则明显违背行政诉讼法维护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的，与司法需要彰显的公平正义背道而驰。

第三，人民法院在条件允许的情况下，通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质性化解，也有利于警示教育赔偿义务机关及其工作人员。无论此前的拆迁补偿还是实施强拆行为被法院确认违法之后的拆迁赔偿，相关责任主体都是被申请人湖州经开区管委会。被申请人此前与此后都无法规避行政法上的补偿或赔偿义务。对于涉案房屋而言，两种程序解决的是同一损失的弥补问题，而从国家赔偿的实际功能看，不仅在于实现国家对行政侵权受害者的救济和体恤，也在一定程度上体现着对赔偿义务机关及其工作人员的警示与教育。在此情况下，如果依循原审判决的逻辑，要求再审申请人必须通过拆迁补偿程序另行寻求救济，不仅实无必要，且会给国家的司法和行政资源造成浪费，也会淡化对赔偿义务机关及其工作人员的惩戒意义。因此，出于实质解决争议，减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员及时纠错、严格公正文明执法之考量，本案宜通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。按照全面赔偿原则，对再审申请人的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，有利于体现行政诉讼便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的“两便”原则，体现诉讼经济的司法规律和促进行政机关依法行政的新时代要求。

出于对违法行政行为侵权受害者合法权益充分保护的考虑，行政机关在确定行政赔偿标准与额度的过程中，应当充分考虑相关法律、法规和政策规定，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合再审申请人分户及亲属安置情况、原房屋面积状况等特定事项，同时考虑房屋附属物、动产以及本次拆迁涉及的搬家费、过渡费、奖励金等具体给付事项，尽可能给予再审申请人必要、合理的照顾和安排，以体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤。应当看到，当前以“城中村改造”“旧村改建”等名义推进乡村环境治理乃至城市功能区建设的现象，在一些地方有不同程度的表现。行政机关在土地尚未征收的情形下，要特别注意依法依规保障农户的合法权益。如果有关项目今后实质上不再适宜作为农用地继续开发，行政机关应当尽快推动完善后续的土地征收等程序，切实保障集体经济组织及其成员的合法权益。