征收集体土地上房屋的补偿标准和依据究竟是什么？

曾在代理征收拆迁案件中，被问的最多的问题便是：我的房屋能补偿多少钱？在没有任何情况介绍的情况下，实难具体回答该问题。

无论在理论还是实践中，征收分为国有土地上房屋的征收和集体土地上房屋的征收，二者在征收条件、适用法律、征收主体、征收程序、补偿标准、救济途径等方面截然不同。对于征收国有土地上房屋的补偿标准，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第十九条有明确的规定，即对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。换句话说，评估价格是国有土地上房屋的补偿标准，至于评估所涉及的系列问题，《国有土地上房屋征收评估办法》已经作出了规定，而所涉及的补偿方式与选择、搬迁、临时安置费、停产停业损失、奖励等其他问题，则依据补偿安置方案办理即可。当然，其中无论是补偿安置方案还是评估，都规定了被征收人的相应救济途径，若征收方存在损害被征收人权益的情形，被征收人可依法维权。

但征收集体土地上房屋的补偿标准，相对复杂，试述如下：

一、由征地补偿安置方案确定

无论是现行的《土地管理法》（2019年修正）及其实施条例（2021年修订）（以下单称现行《XXX》,合称现行规定），还是《土地管理法》（2004年修正）及其实施条例（2011年修订）、《征收土地公告办法》（以下单称此前《XXX》，合称此前规定）都确定了征地补偿安置方案确定集体土地上房屋补偿（安置）标准的原则规定；但如何规定，是否受到相应的限制，现行规定和此前规定还是有所区别的：

此前《征收土地公告办法》第八条明确规定了征地补偿安置方案的主要内容，此前《土地管理法》的第四十七条第四款明确规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。第五款又规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。此前《土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

也就是说，征收集体土地上房屋的补偿标准由征地补偿安置方案确定，但是房屋作为被征收土地上的附着物，其标准又由省、自治区、直辖市规定；因此，各省区市（省、自治区、直辖市的合称，下同）差异较大，但无论如何，能看到一个类似的现象，即该省区市多规定房屋本身的价值（多为成本价），而不包含集体土地（宅基地）使用权价值，因此补偿标准较低，若仅补偿该部分，根本无法满足此前国务院、国土部（自然资源部）所要求的“拆迁不能降低现有生活水平”“保障被征收人居住水平”，因此长期出现一种现象，即房屋价值由省区市规定（或各地级市报省区市批准），而宅基地价值或居住保障由征地补偿安置方案进行规定。在这种情况下，征收集体土地上房屋的补偿标准无疑就是需要了解以上两个因素。

当然，既然征地补偿安置方案如此重要，故，对于征地补偿安置方案的拟定、内容、公告、异议、听证、报批、审核批准，《征收土地公告办法》进行了明确规定；甚至根据此前的司法实践，征地补偿安置方案若存违法情形，被征收人是可复议、诉讼的，而对于征地补偿安置标准，则可申请协调。但各省区市做法也有所差异，甚至最高人民法院几个巡回法庭的判例也有所区别。

而现行的《土地管理法》及其实施条例，对征地补偿安置程序进行了大刀阔斧地修正，征地补偿安置方案也毫不例外，和此前相同的是，根据《土地管理法》第四十八条第四款规定，征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。但主要的还是如下巨大变化：

第一、将此前国务院、国土部（自然资源部）政策性规定上升成为法律，这就有了现行《土地管理法》第四十八条第一款规定的，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。且在第二款明确规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

第二、对农村房屋的补偿安置方式进行明确规定，甚至强调了农民意愿。故有了现行《土地管理法》第四十八条第四款规定的，对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

第三、现行《土地管理法》第四十八条第五款对被征地农民养老保障进行明确规定。

第四、无论是现行《土地管理法》第四十七条，还是现行《土地管理法实施条例》第二十七条、二十八条、二十九条，对于征地补偿安置方案的拟制时间、主体、内容、程序、异议、听证都提前至报批之前，也不存在此前所谓的批准、对标准异议的协调程序的规定，甚至明确规定了一旦征地申请被有权机关批准后，县级以上人民政府有权依据征地补偿安置方案作出征地补偿安置决定，此后进一步有权作出责令交地决定。

因此，现行规定，依然确定征收集体土地上房屋的补偿标准是征地补偿安置方案，只不过在上述方面存在差异。既然如此，那么现行规定下的征地补偿安置方案是否可复议和诉讼呢，法律法规并无明确规定，因此无论理论还是实践中，都存在争议，因此，这种情况下，对违法的征地补偿安置方案进行异议和听证就成了维权的主要途径。

二、规范性文件能否成为征收集体土地上房屋补偿标准的依据

无论此前还是现行《土地管理法》及其实施条例，能作为征收集体土地上房屋补偿标准的是征地补偿安置方案及省级政府关于地上附着物的补偿标准，并未规定县级以上人民政府制定规范性文件作为征收集体土地上房屋的补偿标准和依据，但现实中这种现象极其普遍，有的甚至制定该文件后“一劳永逸”，在这种情况下，如何甄别其是否可作为依据，需要进行综合考虑：

第一、是否违反上位法规定；

第二、是否以规范性文件代替法定的征地补偿安置方案；

第三、是否在征地补偿安置方案中进行了规定，并征得该次被征收人的意见甚至听证；

第四、其制定主体、程序等是否符合法律法规规定。

否则，可以采取相应救济途径以维护自身合法权益。

三、评估能否成为征收集体土地上房屋补偿标准的依据

如前所述，评估是征收国有土地上房屋补偿标准的主要依据，那么征收集体土地上的房屋是否也能如此呢，甚至有的省市已经将其在自己的地方性规定中进行了明确，比如《浙江省土地管理条例》第四十九条第二款…采用货币方式补偿的，应当评估宅基地和住宅的价值，一并作出补偿。此规定，是否就成了可以以评估作为征收集体土地上房屋的补偿标准和依据。但无论是法理、评估办法还是实践中，笔者认为，还是存在一定问题，理由如下：

首先、由于法律的规定，我国集体土地使用权及其地上房屋所有权交易受限，甚至对于“非该集体经济组织成员”作为受让方是禁止的；

其次、评估办法一般包括市场法、收益法、成本法等，除成本法外，多以市场因素为主，而如前所述，我国集体土地使用权及其地上房屋所有权交易受限或禁止，因此很难评估，而成本法虽然可以得出房屋的价值，却无法评估宅基地价值，而宅基地使用权又是二者中最重要的价值，因此若要进行评估，务必确定一个评估的标准和准则，然现行法律和行政法规层面并不存在该标准和准则；

再次、征收国有土地上房屋的评估有《国有土地上房屋征收评估办法》，明确规定了评估机构选择、确定、委托、评估程序、评估方法、评估结果及解释、复核鉴定等，但是征收集体土地上房屋若进行评估，并没有上述依据，也无法保障被征收人对评估报告不服的救济权利，甚至在评估的法理和技术准则都缺乏的情况下，实践无疑是没有依据或无法使人信服的。

总之，征收补偿是一个系统工程，尤其是集体土地上的房屋更是复杂，然其补偿安置又关涉被征收人的基本权益。但无论如何补偿安置，应“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，否则可依照上述规定依法维护自己的合法权益。