政府信息公开中第三方合法权益的保护

摘要：政府信息以公开为原则，不公开为例外，对于信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，因涉及第三方合法权益，往往出于对第三方的保护，原则上不公开涉及第三方合法权益的信息。界定涉及第三方合法权益的政府信息，有助于更合法合理的落实政府信息公开工作。

关键词：政府信息公开；第三方合法权益；依申请公开；

信息公开制度是现代民主国家的基本制度之一,政府信息公开是民主政治的重要标志,它己经成为各国行政发展的一种趋势。政府信息公开制度保障了公民的知情权和参与权,在一定程度上规范了政府权力的行使,有助于改变过去因行政机关自由裁量权过大产生的权利寻租等腐败现象，合理界定公开信息中公开与不予公开的范围，是为了更科学的落实政府信息公开制度。本文从政府信息公开的定义、方式、第三人合法权益的界定、涉及第三人合法权益的信息公开程序以及司法中涉及第三人合法权益的政府信息回复的审查等方面入手，分析政府信息公开中第三方合法权益保护。

一、政府信息公开的定义

1、政府信息的定义

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息中对政府信息。”通过法律条文的字面意思，就可推导政府信息的法律定义，即与行政机关履行职责有关的，并且被制作或被保存的信息。

2、政府信息公开的定义

行政机关对政府信息进行公开的机制称之为政府信息公开，其中包括信息公开的主体、方式、范围、时间和救济途径等。

（1）政府信息公开的主体：行政机关。这里的行政机关，笔者认为不仅包括各级政府行政机构,还应包括实际履行行政管理职能的行政企业。

（2）政府信息公开的方式：根据《政府信息公开条例》第十三条第2款：“行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式”的规定，政府信息公开的方式包括主动公开和依申请公开两种方式。

主动公开的信息主要包括：《政府信息公开条例》第十九条：“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”以及第二十一条：“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”规定的信息。

针对依申请公开的信息，《政府信息公开条例》对依申请公开的具体回复方式又做了明确的规定，也就是《政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。

二、第三方合法权益的界定

根据《政府信息公开条例》第十五条：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”可知，将商业秘密、个人隐私等范畴的信息界定为涉及第三方合法权益的信息。但是该条例对于商业秘密和个人隐私并没有作出具体明确的法律定义，因此要做到准确地理解商业秘密和个人隐私，必须结合其他法律法规及法理进行界定和判断。

1、商业秘密

根据《民法典》第一百二十三条及《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第二款的相关规定，商业秘密定义为是指不为公众所知悉，具有商业价值，并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。根据这一规定，我们可总结商业秘密的三大特征：第一，秘密性，该信息第三方虽向行政机关提供，但是不为公众所知悉；第二，商业性，该信息能给第三方带来现实或潜在的经济利益；第三，保密性，该信息第三方不仅没有对外公布，还积极地采取相应的保密措施对信息进行保护。

2、个人隐私

《中华人民共和国宪法》第三十八条规定公民的人格尊严不受侵犯。其中个人隐私，是重要的人身权利之一。所谓隐私，一种与公共利益、群体利益无关的，当事人不愿告诉他人或者不愿为他人知晓的事情。纵观我国现行立法，对于隐私权的法律规定还是比较少的，也没有完整的法律保护体系。隐私权是公民享有的保持其私人生活中的秘密不为他人知晓的权利。 

三、涉及第三方合法权益的政府信息公开过程

根据《政府信息公开条例》第三十二条：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条第2款：“政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制。”涉及第三方合法权益的政府信息公开应当满足经过以下程序：1、书面征求第三方意见；2、第三方提出意见；3、根据第三方的意见决定是否公开。条例虽然规定了应当征求第三方意见，但对第三方意见的采纳与否以及如何审查判断，并未作出后续具体的规定，因此该处成为法规的漏洞，缺少相应程序机制的约束。该漏洞具体体现在，如果公开第三方信息，给第三方造成损失的，第三方事后救济缺乏规定；如果政府以第三方权益为挡箭牌不予公开相关的政府信息，公民的知情权则无法保障。

四、行政机关以涉及第三人利益不予公开申请信息时需负举证责任

关于举证责任问题,《行政诉讼法》第34条以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求被告对具体行政行为负举证责任。政府信息公开的诉讼与其他诉讼一样，也遵循被告负举证责任的原则,即在一般情况下由被告承担主要的举证责任。而由被告负举证责任这一规定在政府信息公开行政诉讼中更为必要,这是因为第一,因行政机关是信息的保存机关或者是制作机关，行政机关才知晓文件的内容和性质，申请人在获取信息公开文件之前，对文件的内容、形式可能并不知晓，如果要求申请人负举证责任,无异于拒绝了申请人的要求，加大了申请人申请信息的困难。因此,必须由行政机关来证明涉诉的政府信息是否应当公开。第二,信息公开实行的是以公开为原则,不公开为例外。因此,除了法律规定的例外情形,政府信息都应假定为应当公开。所以对于行政机关不予公开的理由要进行严格的审查。

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款的规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。 因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明”的规定，行政机关认为案涉信息涉及商业秘密或者个人隐私，应当提交证据对此理由进行举证和说明。2014年9月13日，最高人民法院曾公布信息公开十大案例，其中第三号案例，王宗利诉天津市和平区房地产管理局案，人民法院的裁判要旨就是被告有义务对本案涉及个人隐私这一事实进行举证。

  结语：通过研究对第三方合法权益保护的问题，有助于明确政府信息公开公开范围。